2016年，各地、各有关部门坚决贯彻落实党中央、国务院各项决策部署，协调推进“四个全面”战略布局，坚持稳中求进工作总基调，按照稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的要求，加速推进公路基础设施建设，为全面建成小康社会和人民群众安全便捷出行提供优质高效的交通运输保障。

一、政策实施成效

改革开放以后，我国经济持续快速发展，群众出行需求日益频繁，国内外贸易规模不断扩大，但公路基础设施发展严重滞后，成为制约经济社会快速发展的瓶颈。为破解公路基础设施严重落后对经济社会发展的瓶颈制约，1984年国务院第54次常务会议作出“贷款修路，收费还贷”的重大决定，收费公路政策的实施，打破了公路建设单纯依靠财政投资的机制束缚，形成了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的多元化投融资格局，对我国公路交通的跨越式发展起到了至关重要的作用。

截至2016年底，全国公路总里程达到469.63万公里，是1984年底的5.1倍。其中，高速公路达到13.10万公里，里程规模居世界第一位;一级公路9.92万公里，是1984年底的302.3倍;二级公路37.11万公里，是1984年底的19.9倍。

公路基础设施的快速发展，大幅提高了公路通行能力和运输效率，促进了我国经济社会持续健康发展。2016年，全国公路旅客周转量为10228.71亿人公里，是1984年的7.7倍;公路货物周转量为61080.10亿吨公里，是1984年的115.8倍。公路基础设施服务水平迅速提高，极大地促进了我国物流业的发展。世界银行最新发布的《物流绩效指数报告》显示，2016年我国物流绩效水平在世界160个国家和地区中排名第27位，在中高收入国家组别中位居第二。

二、收费公路发展状况

(一)总体情况。

1.里程规模。

截至2016年底，全国收费公路里程为17.11万公里，占公路总里程469.63万公里的3.6%。其中，高速公路12.45万公里，一级公路2.35万公里，二级公路2.19万公里，独立桥梁隧道1123公里，分别占收费公路总里程的72.8%、13.7%、12.8%和0.7%。

与2015年相比，全国收费公路总里程由164434公里增加到171092公里，净增6658公里，增长4.0%。其中，高速公路里程由117022公里增加到124508公里，净增7486公里，增长6.4%;一级公路由23377公里增加到23513公里，净增136公里，增长0.6%;二级公路里程由22867公里减少到21949公里，净减918公里，减少4.0%;独立桥梁隧道里程由1168公里减少到1123公里，净减46公里，减少3.9%。

2.主线收费站。

截至2016年底，全国收费公路共设主线收费站1575个(省界联合设置的收费站，每省按照0.5个计算，下同)。其中，高速公路743个，一级公路414个，二级公路320个，独立桥梁隧道98个，分别占主线收费站数量的47.2%、26.3%、20.3%和6.2%。

与2015年相比，全国收费公路主线收费站由1588个减少到1575个，净减13个，减少0.8%。其中，高速公路主线收费站由730个增加到743个，净增13个，增加1.8%;一级公路收费站由412个增加到414个，净增2个，增加0.5%;二级公路收费站由342个减少到320个，净减22个，减少6.4%;独立桥梁隧道收费站由104个减少到98个，净减6个，减少5.8%。随着普通收费公路逐步有序取消收费，全国收费公路主线收费站的数量进一步减少，车辆通行效率进一步提高。

3.建设投资。

截至2016年底，全国收费公路累计建设投资总额为75857.5 亿元。与2015年相比，全国收费公路累计建设投资总额净增6369.0亿元，增长9.2%。

(注：累计建设投资总额指历年和当年收费公路建设投资额的合计)

在累计建设投资总额中，资本金投入为23518.2亿元，举借债务本金52339.3亿元，分别占收费公路累计建设投资总额的31.0%、69.0%。与2015年相比，全国收费公路累计债务性资金投入由47668.8亿元增加到52339.3亿元，净增4670.5亿元，增长9.8%。

4.债务余额。

截至2016年底，全国收费公路债务余额为48554.7亿元。其中，高速公路45635.0亿元，一级公路1673.8 亿元，二级公路468.9 亿元，独立桥隧777.0亿元，分别占全国收费公路债务余额的94.0%、3.4%、1.0%和1.6%。

与2015年相比，全国收费公路债务余额净增4061.0亿元，增长9.1%。

5.收入支出。

2016年度，全国收费公路通行费总收入为4548.5亿元。其中，高速公路4181.3 亿元，一级公路143.7 亿元，二级公路59.3亿元，独立桥隧164.1亿元，分别占全国收费公路通行费总收入的91.9%、3.2%、1.3%和3.6%。

与2015年相比，全国收费公路通行费总收入净增450.7亿元，增长11.0%。其中，高速公路净增456.6亿元，一级公路净减9.0亿元，二级公路净减0.2亿元，独立桥隧净增3.4亿元。

2016年度，全国收费公路支出总额为8691.7 亿元。其中，偿还债务本金支出4750.5 亿元，偿还债务利息支出2313.3 亿元，养护支出476.3亿元，公路及附属设施改扩建工程支出228.7亿元，运营管理支出596.8 亿元，税费支出308.9亿元，其他支出17.3 亿元，分别占收费公路支出总额的54.7%、26.6%、5.5%、2.6%、6.9%、3.6%和0.2%。

与2015年相比，全国收费公路支出总额净增1406.7亿元，增长19.3%。其中，偿还债务本金支出净增1252.5亿元，增加35.8%;偿还利息支出净增61.4亿元，增加2.7%;养护管理支出净减27.2亿元，减少5.4%;公路及附属设施改扩建工程支出净增40.5亿元，增长21.5%;运营管理支出净增69.3亿元，增加13.1%;税费支出净增12.4亿元，增加4.2%;其他支出净减2.2亿元，减少11.5%。

2016年全国收费公路收支缺口4143.3亿元。与2010年至2015年相比，收支缺口进一步扩大，但增速有所减缓。

(二)政府还贷公路。

1.里程规模。

截至2016年底，全国政府还贷公路里程10.05万公里，占全国收费公路里程的58.7%。其中，政府还贷高速公路6.47万公里，一级公路1.83万公里，二级公路1.72万公里，独立桥梁隧道286公里，分别占政府还贷公路里程的64.4%、18.2%、17.1%和0.3%。政府还贷高速公路占收费高速公路里程的52.0%。

与2015年相比，政府还贷公路总里程由102133公里减少到100477公里，净减1656公里，减少1.6%。其中，高速公路里程由65834公里减少到64746公里，净减1088公里，减少1.7%;一级公路里程由18193公里增加到18251公里，净增58公里，增长0.3%;二级公路里程由17818公里减少到17196公里，净减622公里，减少3.5%;独立桥梁隧道里程由289公里减少到286公里，净减3公里，减少1.2%。

2.建设投资。

截至2016年底，政府还贷公路累计建设投资38172.8 亿元，占收费公路累计建设投资总额的50.3%。其中政府还贷高速公路累计建设投资34125.4 亿元，一级公路2830.9 亿元，二级公路814.6 亿元，独立桥梁隧道401.9亿元,分别占政府还贷公路累计建设投资总额的89.4%、7.4%、2.1%和1.1%。

与2015年相比，政府还贷公路累计建设投资总额由37420.8亿元增加到38172.8 亿元，净增752.0亿元，增长2.0%。其中，政府还贷高速公路累计建设投资总额由33517.7亿元增加到34125.4 亿元，净增607.7亿元，增长1.8%。

截至2016年底，政府还贷公路累计建设投资中，累计资本金投入10967.8亿元，资本金比例为28.7%;累计债务性资金投入为27205.1亿元，占71.3%。按技术等级划分，政府还贷高速公路累计资本金投入 9466.9 亿元、一级公路 1071.7 亿元、二级公路 320.2 亿元、独立桥隧109.0亿元，资本金比例分别为27.7%、37.9%、39.3%和27.1%。

截至2016年底，政府还贷公路累计债务性资金投入中，银行贷款25580.1 亿元，其他建设债务1624.9亿元，分别占累计债务性资金投入的94.0%和6.0%。其中，政府还贷高速公路银行贷款23239.6 亿元，其它债务资金投入1418.9亿元。

与2015年相比，全国政府还贷公路累计债务性资金投入由26417.3亿元增加到27205.1亿元，净增787.8亿元，增长3.0%。其中，政府还贷高速公路的累计债务性资金投入由23897.2亿元增加到24658.5 亿元，净增761.3亿元，增长3.2%。

3.债务余额。

截至2016年底，政府还贷公路债务余额26107.5亿元，占全国收费公路债务余额的53.8%。其中，政府还贷高速公路债务余额24248.7亿元，一级公路1264.6 亿元，二级公路394.9 亿元，独立桥梁隧道199.3亿元，分别占年末债务余额的92.9%、4.8%、1.5%和0.8%。

与2015年相比，政府还贷公路债务余额由25150.3亿元增加到26107.5亿元，净增 957.2 亿元，增长3.8%。其中，政府还贷高速公路债务余额由23179.6亿元增加到24248.7 亿元，净增1069.1元，增长4.6%。

4.收入支出。

(1)通行费收入。

2016年度，政府还贷公路通行费收入1810.7亿元，占收费公路通行费收入的39.8%。其中，政府还贷高速公路通行费收入1642.4亿元，一级公路104.0亿元，二级公路34.9亿元，独立桥梁隧道29.5亿元，分别占政府还贷公路通行费收入的90.7%、5.7%、1.9%和1.6%。

与2015年相比，全国政府还贷公路通行费总收入由1748.6亿元增加到1810.7亿元，净增62.1亿元，增长3.6%。其中，高速公路由1578.3亿元增加到1642.4亿元，净增64.1亿元，增长4.1%;一级公路由109.3亿元减少到104.0亿元，净减5.3亿元，减少4.9%;二级公路由34.0亿元增加到34.9亿元，净增0.9亿元，增加2.6%;独立桥梁隧道由27.0亿元增加到29.5亿元，净增2.5亿元，增加9.1%。

(2)支出情况。

2016年度，政府还贷公路支出总额为3961.3亿元。其中偿还债务本金支出2063.4亿元，偿还债务利息支出1278.0 亿元，养护支出259.7亿元，公路及附属设施改扩建工程支出37.8亿元，运营管理支出268.8亿元，税费支出50.7亿元，其他支出2.9亿元，分别占政府还贷公路支出总额的52.1%、32.3%、6.6%、1.0%、6.8%、1.3%和0.1%。

与2015年相比，全国政府还贷公路支出总额由3515.1亿元增加为3961.3 亿元，净增446.2亿元，增长12.7%。其中，偿还债务本金支出净增 462.7 亿元，增加28.9%;偿还债务利息支出净减5.2亿元，减少0.4%;养护支出净减11.5亿元，减少4.2%;公路及附属设施改扩建工程支出净减17.1亿元，减少31.2%;运营管理支出净增29.9亿元，增加12.5%;税费支出净减10.4亿元，减少17.0%;其他支出净减2.2亿元，减少42.5%。

(3)收支对比。

2016年政府还贷公路收支缺口为2150.6亿元。其中，政府还贷高速公路收支缺口1928.0亿元，一级公路收支缺口162.3亿元，二级公路收支缺口37.3亿元，独立桥梁隧道收支缺口23.0亿元，分别占资金缺口的89.7%、7.5%、1.7%和1.1%。与2010年至2015年相比，收支缺口进一步扩大。

(三)经营性公路。

1.里程规模。

截至2016年底，全国经营性公路里程7.06万公里，占全国收费公路里程的41.3%。其中，经营性高速公路5.98万公里，一级公路0.53万公里，二级公路0.48万公里，独立桥梁隧道837公里，分别占经营性公路里程的84.6%、7.5%、6.7%和1.2%。经营性高速公路占收费高速公路里程的48.0%。

与2015年相比，经营性公路总里程由62301公里增加到70615公里，净增8314公里，增长13.3%。其中，高速公路里程由51188公里增加到59762公里，净增8574公里，增长16.7%;一级公路里程由5184公里增加到5262公里，净增78公里，增长1.5%;二级公路里程由5049公里减少到4754公里，净减296公里，减少5.9%;独立桥梁隧道里程由879公里减少到837公里，净减42公里，减少4.8%。

2.建设投资。

截至2016年底，经营性公路累计建设投资37684.7 亿元，占收费公路累计建设投资总额的49.7%。其中经营性高速公路累计建设投资35426.7亿元，一级公路910.3亿元，二级公路190.0亿元，独立桥梁隧道1157.6亿元,分别占经营性公路累计建设投资总额的94.0%、2.4%、0.5%和3.1%。

与2015年相比，经营性公路累计建设投资总额由32067.7亿元增加到37684.7 亿元，净增5617.0亿元，增长17.5%。其中，经营性高速公路累计建设投资总额由29913.5亿元增加到35426.7 亿元，净增5513.2亿元，增长18.4%。

经营性公路累计建设投资中，累计资本金投入12550.5亿元，资本金比例为33.3%;累计债务性资金投入为25134.2亿元，占66.7%。

3.债务余额。

截至2016年底，经营性公路债务余额22447.2亿元，占收费公路债务余额的46.2%。其中，经营性高速公路债务余额21386.3亿元，一级公路409.2 亿元，二级公路74.0 亿元，独立桥梁隧道577.7亿元，分别占经营性公路年末债务余额的95.3%、1.8%、0.3%和2.6%。

与2015年相比，经营性公路债务余额由19343.4亿元增加到22447.2 亿元，净增3103.8亿元，增长16.0%。其中，经营性高速公路债务余额由18280.5亿元增加到21386.3 亿元，净增3105.8亿元，增长17.0%。

4.收入支出。

(1)通行费收入。

2016年度，经营性公路通行费收入2737.7亿元，占收费公路通行费收入的60.2%。其中，经营性高速公路通行费收入2539.0亿元，一级公路39.7亿元，二级公路24.4亿元，独立桥梁隧道134.6亿元，分别占经营性公路通行费收入的92.7%、1.5%、0.9%和4.9%。

与2015年相比，经营性公路通行费总收入由2349.1亿元增加到2737.7亿元，净增388.6亿元，增长16.5%。其中，高速公路由2146.5亿元增加到2539.0亿元，净增392.5亿元，增长18.3%;一级公路由43.4亿元减少到39.7亿元，净减3.7亿元，减少8.5%;二级公路由25.5亿元减少到24.4亿元，净减1.1亿元，减少4.4%;独立桥梁隧道由133.7亿元增加到134.6亿元，净增0.9亿元，增长0.7%。

(2)支出情况。

2016年度，经营性公路支出总额为4730.4亿元。其中，偿还债务本金支出2687.1亿元，偿还债务利息支出1035.3亿元，养护支出216.6亿元，公路及附属设施改扩建工程支出190.9亿元，运营管理支出327.9亿元，税费支出258.2亿元，其他支出14.3亿元，分别占经营性公路支出总额的56.8%、21.9%、4.6%、4.0%、6.9%、5.5%和0.3%。

与2015年相比，经营性公路支出总额由3770.0亿元增加到4730.4亿元，净增960.4亿元，增长25.5%。其中，偿还债务本金支出净增789.8亿元，增长41.6%;偿还债务利息支出净增66.6亿元，增长6.9%;养护支出净减15.7亿元，减少6.7%;公路及附属设施改扩建工程支出净增57.6亿元，增长43.2%;运营管理支出净增39.4亿元，增加13.6%;税费支出净增22.8亿元，增加9.7%;其他支出净减0.1亿元，减少0.5%。

(3)收支对比。

2016年全国经营性公路收支缺口1992.7亿元。其中，经营性高速公路收支缺口1893.7亿元，一级公路收支缺口72.2亿元，二级公路收支缺口3.7亿元，独立桥梁隧道收支缺口23.2亿元。

与2010年至2015年相比，收支缺口进一步扩大。

三、债务规模及收支缺口分析

(一)债务规模扩大的原因。

收费公路里程特别是高速公路里程有所增加。2016年与2015年相比，收费公路总里程净增加6658公里，里程结构发生了巨大变化，其中高速公路净增加7486公里，一级公路净增加136公里，二级公路净减少918公里，独立桥梁隧道净减少46公里。

累计建设投资总额和举借债务本金规模进一步扩大。2016与2015年相比，全国收费公路累计完成建设投资总额净增了6369.0亿元，增长了9.2%，其中举借银行贷款本金和其他债务本金净增4670.5亿元，增长了9.8%。

受里程增加和投资总额扩大影响，收费公路债务余额持续上升。2016年与2015年相比，收费公路债务余额净增加4061.0亿元。其中，高速公路净增加4174.9亿元，一级公路净减少74.5亿元，二级公路净减少39.3亿元，独立桥梁隧道净减少0.2亿元。新增的债务余额主要是新通车收费公路建设投资中新举借的银行贷款和其他债务本金，以及为养护工程、改扩建工程等支出举借的新债。

(二)收支缺口扩大的原因。

2016年全国收费公路通行费收支缺口为4143.3亿元，与2015年相比扩大956亿元，增大30.0%。

收支缺口扩大的原因：一是新建成通车的收费公路特别是高速公路导致收费公路整体债务规模继续扩大，使年还本付息支出进一步增加;二是随着收费公路剩余收费期限的减少，在债务余额依然较大的情况下，每年偿还债务本金的需求也在逐年增加，同时一些项目的短期贷款、债券、借款集中到期，需要一次性偿还所有本金;三是通行费收入增长缓慢，低于还本付息支出增长，与2015年相比，收费公路通行费收入增加450.7亿元，增长11.0%，而还本付息支出增加1313.9亿元，增长22.9%，其中，偿还债务本金支出增加1252.5亿元，偿还债务利息支出增加61.4亿元，分别增长35.8%和2.7%，目前收费标准大都延续九十年代水平，个别省份在2016年还进一步降低了收费标准，使收入与成本倒挂的状况愈发严重;四是个别收费公路项目为降低利息费用等财务成本，主动提前偿还了部分债务本金，也导致偿还本金支出的增加。