“暂停了，听说正在重新审批。”

6月29日，21世纪经济报道记者询问起棚改贷申请情况时，参与某四线城市棚改项目的地产商人王明轩(化名)这么说。

王明轩申请的棚改贷款用于工程费支付，他告诉21世纪经济报道，项目前期向当地国开行的申请相当顺利，“还款期限都确定了，市政府主要领导也点头了”。

王明轩听说，他的项目之所以暂停审批，主要是当地国开行正在检查承建方当地城投公司一些操作的合规性，而在听闻了国开行将棚改贷审批权限上收至总行之后，他表示，“肯定会拖慢我们的整体进度”。

实际上，王明轩的遭遇并非个例。2018年以来，棚改项目推进的速度和节奏都在放慢。从6月25日起，有关国开行棚改贷款政策调整的传闻，开始受到广泛关注。据报道，国开行将棚改合同签订审批权限上收至总行，分支行新项目基本暂停审批。

宏观层面，政府的态度正在变得更加审慎。“货币化安置”已逐渐从官方表述中淡出。而一些相对发达省份目标出现下调，如北京，2017年棚改安置房竣工27111套，2018年的目标则下调至完成棚户区改造2.36万户，山东2017年的棚改住房开工套数为84.3万套，2018年则为76万套。

而在具体的操作层面，随着地方房地产库存规模下降和隐性债务压力上升，地方政府对棚改的热情有所下降，金融机构的审核力度也在加强，地方棚改项目融资困难的情况在2018年越发频繁。

过去几年的棚改货币化安置促进下，三四线城市库存去化加速，同时，部分城市房价上涨过快，需求显著透支，修正或调整已有的棚改政策，或已迫在眉睫。

中小城市货币化补偿比例高

2008年，中央启动保障性安居工程以来，棚改一直处在加速阶段。

数据显示，2006年至2011年底，全国累计开工改造各类棚户房超过1000万套，到2014年底，这一数字升到2080万套，而2015年到2017年则累计开工1816万套。到2017年5月份，国务院常务会议确定实施2018年到2020年3年棚改攻坚计划，定下再改造各类棚户区1500万套的目标。

这其中也有过波动。2013年，国务院曾将当年棚改目标由304万户下调至232万户，资金压力被认为是主要原因。此后，央行从2014年开始定向发放的抵押补充贷款PSL，开始承担提供棚改资金的任务。

数据显示，5月末，央行对国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家银行PSL余额为3.12万亿元，创历史新高。今年前5月PSL新增4371亿，相比去年同期多增1424亿元，同样创下新高。

这些资金绝大多数转化为了地方政府的棚户区改造支出。中信建投证券房地产研究团队数据显示，2014-2016年PSL占两大政策性银行(国开行、农发行)棚改贷款总额的比例分别为90%、90%和82%，2018年一季度为64%。

资金充足、政策支持的背景下，着力于去库存的棚改货币化安置，也开始逐渐成为棚改的主角。2016年和2017年的政府工作报告中，均有“提高货币化安置比例”的明确提法。

从货币化安置比例来看，从2014年到2016年占比分别为9.0%，29.9%，48.5%。分地方看，湖南和陕西在2017年上半年的货币化安置比例就已分别达到86.3%和73.2%。

对于这套棚改资金体系，海通证券分析师姜超曾撰文进行描述：央行通过PSL向国开行发放贷款，国开行通过棚改专项贷款向地方政府发放贷款，地方政府通过货币化安置向棚户区居民发放补偿款，地方政府拆迁卖地后偿还国开行贷款，国开行偿还央行贷款，形成资金流的闭环。

王明轩告诉21世纪经济报道，他所了解的棚改项目中，补偿方式包括实物、实物+现金、房票、房票+现金、现金等多种手段。有的还可由棚改居民自行选择采取何种方式进行补偿，但一般来说，去化周期长的中小城市和位置一般的项目会有更多货币化补偿，而大城市的实物补偿比例会更高。

三四线土地市场新库存

从数据来看，前一阶段棚改在三四线城市去库存的过程中起到了重要作用。

易居研究院的百城库存报告显示，2018年5月份，受其监测的100个城市中，三四线城市新建商品住宅存销比为9.8个月，是2010年以来的月度最低值。

而在去化过程中，不可避免地产生了价格波动。一方面，大规模棚户区改造会在短期内释放出大量购房需求;另一方面，通过PSL获得充足资金支持的货币化安置又增强了其购买力，双重作用下，三四线城市库存去化速度陡升，部分城市也出现了价格快速上涨的情况。

易居研究院发布的百城房价报告显示，5月，其监测的100个城市新建商品住宅成交均价为12514元/平方米，环比增长0.7%，同比增长11.3%。其中，三四线城市新房成交均价同比增幅达到11.8%。

尽管这轮三四线城市房价上涨被认为受需求外溢、政策宽松、品牌房企下沉等多方面因素影响，但多位受访人士也均指出，棚改货币化安置也是重要推手之一。

这种看法的一大例证是，此轮三四线城市的上涨，并非集中在东部一二线城市周边的三大城市圈，而是全国范围内普遍的上扬。国家统计局数据显示，今年1-5月份，东部、中部、西部和东北地区的商品房销售额分别增长2.1%、26.9%、26.8%和18.9%。

需求侧行情迅猛，供给侧火热依旧。中国指数研究院的数据显示，5月，三四线城市完成土地出让金为1654亿元，环比增加66%;此外，成交楼面均价、土地平均溢价率等各项数据的增长率都明显高于一二线城市。

不难看出，棚改货币化安置助推的上涨压力，已经在三四线城市的土地市场有所显现。而从历史经验来看，土地价格的上涨或将进一步推高房价。对于收入较低的三四线城市来说，或将形成新的库存。

这其中的一个重要因素，是棚改对房地产销售的拉动作用或将走向下行。“棚改对房地产投资的拉动在2018年上半年达到顶点”，中国人民大学公共管理学院副院长严金明表示。

易居研究院分析师崔霁则认为，未来三年，棚改去库存面积占住宅销售比重将会持续下滑，考虑到国开行发放棚改贷款的意愿减弱，预计货币化安置比例进一步提升的空间不大，棚改对三四线城市房地产的拉动效应将会减弱。

把握棚改资金总量和节奏

在棚改货币化、一线城市需求外溢、品牌房企进军等多方面因素影响下，三四线城市库存去化加速，部分城市房价上涨过快，需求显著透支，面临着市场和债务的双重风险，修正或调整已有的住房政策，或已迫在眉睫。

这首先体现在三四线城市去库存的政策导向上。

按照住建部在2017年发布的文件要求，商品住房库存消化周期在12-6个月的要增加供地，上述易居研究院的库存数据也显示，部分三四线城市的去库存任务已经完成，补库存的需求正在增长。

根据去库存政策，部分三四线城市的首付比例只有20%，有些城市还有一次性财政补贴，棚改项目刺激了的大量中低收入群体的需求。新城集团高级副总裁欧阳捷指出，当在这种刺激下，房价上涨到高点时，购买力不足导致市场降温，需求就会萎缩，如果市场好的时候，土地供应放量，就会导致新一轮库存产生，房价滞涨甚至下降。

其次，棚改货币化政策的未来走向，也成为近期关注的焦点。有业内人士指出，棚改货币化安置的政策目的早已完成，该政策应该逐步退出。

对此，严金明认为，作为改善困难群众住房条件的政策工具，棚改货币化安置具有容易操作、成本较低等优势，不应该完全退出，但应该把握棚改项目资金的供应总量和节奏。具体来看，在棚改贷项目的审批过程中，应当对项目做前瞻性评估，尤其关注项目可能会对当地房地产市场的供求结构造成何种程度的影响，因城施策进行审批，减小棚改项目对当地市场的冲击。

实际上，已有部分城市在近期做出了对棚改政策的调整。6月28日，安徽省马鞍山市表示，今年推进棚户区改造工作，一方面要强化棚改成本控制，另一方面要因地制宜确定棚改安置方式。全市将扩大实物住房安置比例，减少棚改货币化安置比例。