首个地方版规范文件出炉 PPP条例征求意见已初步梳理

项目筛查将启 PPP迎最严规范

日前，江苏省发布我国首个地方版强化政府和社会资本合作(PPP)监管的规范文件，从地方层面再度强调严禁借PPP模式变相举债融资，坚决防止PPP模式异化为地方政府新的融资平台。

在地方落实PPP从严监管的同时，顶层设计和中央部门层面也将“规范”作为推进PPP工作的重中之重。《经济参考报》记者获悉，财政部酝酿启动对PPP项目库中的项目“过筛子”，剔除不合规项目。同时，PPP立法进程也在加速推进，有关部门就“PPP条例征求意见稿”中收集到的意见已经进行了初步梳理。

出炉 首个地方版PPP规范文件发布

近日，江苏省财政厅官网发布《关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(以下简称《意见》)，进一步规范PPP项目。《意见》指出，严禁借PPP模式变相举债融资，坚决防止PPP模式异化为地方政府新的融资平台。

在这份实施意见中，江苏财政厅要求严格规范PPP项目库管理，健全完善PPP项目方案审核机制，规范建立PPP项目财政支出责任台账，全面公开PPP项目信息，加大PPP项目监督检查力度，健全完善PPP工作体制机制。

依据《意见》，江苏对地方政府参与PPP项目提出“四个不得”，即不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对PPP项目提供担保或者出具任何还款承诺。此外，《意见》还就规范建立PPP项目财政支出责任台账做出部署，明确要强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束。

财政部PPP中心数据显示，截至9月末，江苏省进入准备、采购、执行阶段的PPP项目210个，总投资4738亿元，落地率为43.3%。

值得关注的是，这是我国地方政府出台的首个强化PPP监管的规范性文件。业内预计，继江苏省之后，或有更多地方版规范文件出炉。

大岳咨询总经理金永祥对《经济参考报》记者表示，江苏此次发布的文件与财政部的要求是一致的，要规范PPP项目，防控风险。江苏的PPP体量不大、大体规范，发文规范较容易。有些省份PPP项目多，不规范的项目可能也多，规范的压力会比较大。

据悉，不少地方也已开始积极探索PPP规范发展的制度建设。例如，安徽省从制度设计和政策安排层面，明确了适用于PPP模式的项目类型、伙伴选择、合同管理、绩效评价和退出机制等，进一步厘清了政府和社会资本的边界，明确了政府和社会资本的权利与义务关系，有效防范PPP模式推广过程中的政府爽约和企业失信等。

推进 PPP立法进程提速

顶层设计方面，PPP立法一直备受关注。业内指出，当前PPP相关法律层级不高、法律冲突较多、政策衔接不畅等问题已经掣肘了PPP工作的顺利开展。“近年来，各方针对PPP出了很多政策，但依然没有一部能够解决基本保障问题的法律。立法解决的是大的原则性问题，根本意义在于从法律上明确地位，提供保障和依据。”金永祥告诉《经济参考报》记者。

今年7月，国务院法制办公开了由国务院法制办、国家发展改革委、财政部起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》，并公开征求意见。这标志着，备受业界关注的PPP立法获得实质性进展。

财政部条法司副司长周劲松日前在第三届中国PPP融资论坛期间表示，目前来看，社会各界对征求意见稿的主要意见在于：一是名称，“政府和社会资本合作条例”更为简洁。基础设施和公共服务不属于同一范畴的概念，基础设施是公共服务的组成部分，两者不宜并列。二是政府和社会资本合作的定义。条例征求意见稿的定义中，可以采取哪些竞争性方式选择社会资本方，是否仅由社会资本方负责项目的投资建设运营。三是社会资本方的范围。大部分社会资本方难以同时具有投资建设运营能力，应当允许其他组织形式的社会资本方(如非营利组织)参与，明确联合体作为社会资本方的情形，不得作为社会资本方的限制性规定等。四是PPP模式的评估论证机制。征求意见稿规定，拟定合作项目实施方案，从经济效益、社会效益等方面对采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性组织开展评估，但没有写明“物有所值评价”程序，给实践造成了一定的误解和困惑。

在国务院发展研究中心研究员、中国科学院大学中国PPP研究中心主任孟春看来，PPP立法是将实践中被广泛接受的理念性、原则性内容上升为法律，以更好地服务实践。应贯彻依法治国、科学立法、民主立法的要求，尽快修改和完善好PPP条例，以保障社会资本的利益诉求，引导社会资本更多地参与PPP，促进我国PPP规范发展。

从严 PPP迎“最严规范”

无论是地方版规范文件的出炉，还是顶层设计的加速推进，都释放出PPP监管规范从严的信号。有业内人士称，PPP正迎来“最严规范”。

据统计，截至今年9月底，全国已进入开发阶段的项目达6778个，总投资约10.1万亿元，其中已落地项目2388个，投资额约4.1万亿元。我国已成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场。

不过，财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌坦言，在PPP改革取得预期成果的同时，我们也要清醒地认识到，在PPP改革实践中，一些地方对新发展理念贯彻还不到位，特别是把PPP模式简单化作政府的一种投融资手段，产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底，重建设轻运营、绩效考核不完善，社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题，积累了一些隐性的风险。对此，我们应高度警惕并要切实加以解决。

中央层面，PPP规范文件近期密集出台。今年5月，财政部联合发改委、司法部、人民银行、银监会和证监会发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。10月，国资委办公厅下发《关于加强中央企业PPP业务财务风险管控的通知》征求意见稿，要求建筑类央企累计对PPP项目投资不超过集团净资产的40%，其他央企比例不超过20%。

《经济参考报》记者日前获悉，财政部将强化10%的财政支出红线，重点警惕明股实债等风险。与此同时，还将启动全国PPP入库项目的一轮大筛查，坚决清理筛查不规范项目。对不具备条件，没有规范开展“两个论证”(物有所值评价和财政承受能力论证)的项目，特别是不具备公共产品属性、资本金不到位或资本金穿透后不是自有资金、没有建立长期按效付费机制，以及过度依赖政府付费的项目，将予以剔除。